Через рік і два місяці мають відбутися чергові вибори Президента України (31 березня 2019 року). Вибори Президента в Україні проводяться за Законом України «Про вибори Президента України», що був прийнятий 05 березня 1999 року. З часу прийняття Закону до нього було внесено 28 змін та поправок. Так, перед останніми виборами Президента України, що відбулись 25 травня 2014 року, Закон про вибори Президента України лише протягом 2014 року був змінений сім разів. Зміни до Закону були внесені 28 лютого, 13 березня, 8 квітня, 17 квітня, 6 травня, 15 травня та 20 травня 2014 року. Тобто, уся нормативно-правова база, що регулює проведення виборів Президента України, була істотно змінена за три місяці до виборів, причому останні зміни вносилися за лічені дні до дня голосування до Закону України «Про вибори Президента України», Закону України «Про Центральну виборчу комісію» та Закону України «Про державний реєстр виборців».
Останні зміни до Закону були внесені Верховною Радою України 23.12.2015 року. Зміни були спрямовані на заміну в Законі слів та словосполучень «міліція», «органи внутрішніх справ» і т.ін. на «Національна поліція», «органи Національної поліції», «поліцейський».
З того часу, тобто протягом вже двох років, жодних змін до Закону не вносилось.
Водночас це не означає, що Закон є ідеальним та не потребує змін. Таких поправок, згідно рекомендацій місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами, Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), що були зібрані та проаналізовані в Аналізі стану законодавчої бази про вибори Президента України Вищим адміністративним судом України у 2015 році, дуже багато.
Основні зауваження до законодавства, що регулює вибори Президента, стосуються наступного.
І. Проведення гармонізації виборчого законодавства України та внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію».
Для забезпечення стабільності у виборчому законодавстві та його подальшої гармонізації повинні докладатися зусилля для завершення виборчої реформи заздалегідь до проведення наступних виборів і для встановлення запобіжників проти внесення змін до законодавства перед виборами. Також слід розглянути можливості для подальшої передачі регуляторних повноважень до ЦВК, щоб як основний орган, відповідальний за застосування виборчого законодавства, вона була достатньо гнучкою для реагування на будь-які зміни у політичному та безпековому середовищі з метою забезпечення уніфікованого реагування у надзвичайних ситуаціях.
Однією з передумов забезпечення дотримання основоположних засад демократичних виборів є незалежність органів, що адмініструють виборчий процес, від політичних впливів. У той же час стаття 31-1 Закону «Про Центральну виборчу комісію» (1. Повноваження всього складу Комісії можуть бути достроково припинені Верховною Радою України за вмотивованим поданням Президента України. 2. Рішення про дострокове припинення повноважень шляхом звільнення з посади всього складу Комісії приймається Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу), яка дозволяє главі держави у будь-який момент ініціювати перед парламентом питання про дострокове припинення повноважень всього складу комісії, а парламенту – у будь-який момент припиняти повноваження ЦВК за поданням Президента, ставить ЦВК у залежне становище від глави держави і парламентських фракцій, орієнтує членів ЦВК не стільки на виконання вимог закону, скільки на забезпечення реалізації політичних інтересів тих сил, за квотами яких їх було призначено членами ЦВК .
ІІ. Необхідність обмеження граничного розміру виборчого фонду кандидатів
Потребують змін положення Закону про вибори Президента України, що встановлюють розмір коштів, які партія може витратити на агітаційну кампанію кандидата. Наразі чинна редакція Закону про вибори Президента України не містить жодних обмежень у рамках передвиборної агітації. Хоча ОБСЄ/БДІПЛ раніше рекомендувало збільшити ліміт витрат з фінансування кампанії, повне скасування обмежень витрат може бути контрпродуктивним. На думку Венеціанської комісії, ліквідація обмеження витрат може обмежити кандидатів в президенти невеликою групою багатої еліти. Отже, ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія рекомендують розглянути питання відновлення обмежень витрат, що допоможе забезпечити рівні можливості кандидатів, у той же час будучи достатньо високими, щоб дозволити вільно вести кампанію.
Закон про вибори Президента України не містить також вимог до кандидатів подавати звіт про витрати на їхню передвиборну агітацію до дня голосування. Не міститься в Законі детальних вимог щодо фінансових звітів, облікованих Центральною виборчою комісією.
Отже, як зазначається у заключному звіті місії ОБСЄ/БДІПЛ, положення, що регулюють фінансування передвиборних кампаній, повинні бути посилені з метою підвищення прозорості виборчих фондів. Звіти щодо надходжень та витрат повинні оприлюднюватися завчасно до та після дня голосування. Законодавча база повинна передбачати незалежний нагляд та моніторинг фінансування кампаній, включаючи можливості для застосування ефективних пропорційних стримуючих санкцій у разі порушення вимог, що регулюють фінансування передвиборної кампанії.
ІІІ. Удосконалення механізму призначення, зміни і звільнення членів дільничних і окружних виборчих комісій, перегляд деяких їхніх повноважень.
Закон про вибори Президента України в останній редакції дозволяє кандидатам замінювати членів окружних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій, яких вони висунули, у будь-який час до дня голосування без надання обґрунтування.
Утім, як зазначають ОБСЄ/БДІПЛ і Венеціанська комісія, пункт 2 частини четвертої статті 30 (Повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються достроково виборчою комісією, яка її утворила, у зв’язку з: 2) внесенням подання про заміну члена виборчої комісії відповідним кандидатом на пост Президента України) містить положення, згідно з якими можна піддати членів виборчих комісій політичному тиску і погрозам про звільнення у випадку голосування члена комісії всупереч «інструкціям» особи, що її призначила. Так, зазначена частина містить положення, що надають особі, що призначає члена виборчої комісії, необмежене право відкликати його в будь-який час, навіть якщо член комісії виконував свої обов’язки професійно і відповідно до законодавства.
Відкликання членів виборчих комісій не є прийнятною практикою (оскільки суперечить принципу незалежності органів адміністрування виборчого процесу). У зв’язку з цим у законах про вибори слід визначити вичерпний перелік підстав для відкликання членів виборчих комісій суб’єктами відповідного виборчого процесу.
Венеціанська комісія і ОБСЄ/ БДІПЛ наполегливо рекомендували внести до закону зміни з тим, щоб забезпечити можливість звільнення членів виборчої комісії лише за невиконання обов’язків, визначених виборчим законодавством.
Неврахованою залишилася рекомендація ОБСЄ/БДІПЛ і Венеціанської комісії щодо включення до Закону про вибори Президента України положення про обов’язкове навчання всіх членів виборчих комісій звичайних і спеціальних виборчих дільниць.
ІV. Необхідність зміни деяких положень Закону про вибори Президента України, що стосуються передвиборної агітації.
Закон обмежує право бути залученим до передвиборчої кампанії лише громадянам України, що мають право голосу (частина третя статті 2).
Це обмеження суперечить міжнародним та регіональним правовим зобов’язанням, які зобов’язують державу гарантувати, щоб всі особи в межах її територіальної юрисдикції мали право на свободу висловлювання, об’єднань, слова, що включає право просувати та підтримувати кандидатів та політичні партії незалежно від того, чи є в особи право голосу. Далі, оскільки особа повинна досягти 18 років, щоб голосувати, обмеження, які містяться в статті суперечать Конвенції ООН з прав дитини.
ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія рекомендують, щоб ці обмеження були виключені з частини третьої статті 2. Частина друга статті 58 і пункт 1 частини першої статті 64 також повинні бути переглянуті з тим, щоб іноземні громадяни і особи без громадянства, що проживають в Україні, мали право вільно висловлювати свої думки та об’єднуватися під час виборчої кампанії, хоча вони і не є громадянами України.
Відповідно до частини 3 ст.58 Закону, до передвиборної агітації не відносяться офіційні повідомлення в період виборчого процесу (без коментарів, які можуть мати агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій) про дії кандидатів на пост Президента України, пов’язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією України або законами України.
Водночас в Законі відсутнє визначення «офіційного повідомлення», що дає змогу провладним кандидатам на державних посадах здійснювати передвиборну агітацію, в т.ч. і поза строками проведення передвиборної агітації.
- Необхідність зміни деяких положень Закону про вибори Президента України, які стосуються фінансування передвиборної агітації та кампаній
Необхідність посилення прозорості фінансування агітації та виборної кампанії
Останні зміни до Закону про вибори Президента не передбачили жодних кроків щодо забезпечення прозорості фінансування кампаній, витрат та звітування відповідно до попередніх рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ. Більше того, положення Закону продовжують надавати перевагу кандидатам, висунутим політичними партіями.
Так, фінансування кампанії може здійснюватися за рахунок власних коштів кандидата, індивідуальних пожертв або з фонду партії, яка його висунула. Як зазначається у Спільному висновку, «політична партія повинна мати право надавати фінансову підтримку незалежному кандидату на виборах, якщо політична партія не висувала власного кандидата. На практиці, таким чином, ця стаття дискримінує як незалежних кандидатів, так і невеликі політичні партії, що не висунули свого кандидата на виборах, але повинні, тим не менш, мати можливість скористатися правом підтримувати кандидата фінансово або іншим чином».
Тому однією з рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ є зміна Закону про вибори Президента України з метою забезпечення рівних можливостей для кандидатів, які висуваються самостійно, та для кандидатів від партій у частині положень, що регулюють фінансування кампаній.
Таким чином, вже протягом двох років, а ні Верховна Рада України, а ні Президент України не вважають за потрібне вносити будь-які зміни до законодавства, що регулює вибори Президента, що, однак, не означає, що ми не станемо свідками надзвичайно бурхливої діяльності у цьому напрямку напередодні виборів 31 березня 2019 року. При цьому зміни та доповнення до Закону навряд чи будуть спрямовані на приведення законодавства у відповідності до рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської комісії, а скоріше за все будуть спрямовані на полегшення проведення виборів для повторного обрання чинного Президента.
Можна також подумати, що така бездіяльність влади у даному напрямку свідчить про надзвичайну завантаженість Верховної Ради та багаточисельності законопроектів, що потребують розгляду. Однак, якщо взяти до уваги недавній випадок, коли зміни до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», відповідно до яких Президенту були надані повноваження щодо особистого, без будь-яких додаткових процедур, призначення членів НКРЕКП, були прийняті протягом 5 (П’ЯТИ!!!) днів, то стає зрозуміло, що за бажання, влада спроможна прийняти будь-які закони протягом надзвичайно коротких термінів.
Терміни проходження законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (законопроект №2237-19):
- 12.2017 – реєстрація законопроекту;
- 12.2017 – проходження Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки, Комітету з питань бюджету, Комітету з питань запобігання і протидії корупції, Комітету з питань європейської інтеграції;
- 12.2017 – прийняття Верховною Радою України;
- 12.2017 – підписання Президентом України;
- 12.2017 – набрання чинності.
До речі, вже 23.12.2017 за вказаним Законом Президент призначив нових членів НКРЕКП.
Тобто, за наявності зацікавленості та потреби влада може творити дива в законодавчій сфері.
А Закон України «Про вибори Президента України», ОБСЄ та Венеціанська комісія, як і виборець, зачекають.
Віктор Марусиченко, юрист Громадського руху “Рідна країна”
